Des politiques de recherche en mutation : quelle action pour les régions ?

  Cécile Crespy (Sciences Po Toulouse, Laboratoire des sciences sociales du politique (LaSSP), EA 4715)

Parmi les transformations qui affectent le monde de la recherche, il en est une qui concerne l’intervention publique. Celle-ci est marquée par la restructuration des modes d’action de l’État, l’irruption de l’Europe et des collectivités locales. Si l’intervention des autorités locales n’est pas nouvelle pour les États fédéraux ou fortement décentralisés (Allemagne, Espagne)[1], la tendance est plus récente dans un pays comme la France[2]. Depuis une trentaine d’années cependant, les transformations opérées sont significatives : forte croissance des apports régionaux en la matière, mobilisations en faveur d’équipements scientifiques structurants (SOLEIL, ITER), soutien aux pôles de compétitivité, aux pôles de recherche et d’enseignement supérieur (PRES) et aux dispositifs issus du Grand Emprunt. Des politiques plus formalisées et abouties ont été développées : schémas régionaux d’enseignement supérieur et de recherche, procédures d’appels à projet, définition d’axes de recherche prioritaires, concertation auprès de la communauté scientifique. Elles se traduisent par une diversité des formes d’investissement régional (soutien aux opérations immobilières, à l’équipement, financement de projets de recherche ou encore d’allocations doctorales et post-doctorales), des moyens humains et budgétaires plus conséquents ou encore la définition d’axes stratégiques. Entre 1990 et 2000, le financement public de la R&D par les collectivités locales a connu une hausse de 40%[3] (Lesourne et al., 2004) et en 2010, il représente 7% du financement public de la recherche. Les collectivités locales ont également investi dans des domaines connexes, que ce soit l’enseignement supérieur (Aust, 2007) ou l’innovation (Héraud, 2003). Mais, contrairement à la formation professionnelle (Lamanthe et Verdier, 1999), au transport ferroviaire (Barone, 2008) ou aux lycées (Dupuy, 2011), la recherche n’est pas une compétence transférée aux conseils régionaux. Il s’agit d’une action volontariste[4] de leur part. C’est donc dans ce contexte qu’il convient d’appréhender les dynamiques de régionalisation des politiques de recherche.

Cet article propose d’examiner l’action des régions en deux temps : il présente d’abord les raisons de cet investissement régional avant de proposer ensuite quelques grandes tendances des politiques régionales de recherche. Il revient en conclusion sur la signification de l’intervention régionale.

La recherche, un domaine d’action régionale

Les conseils régionaux ne disposant pas de compétences propres dans le domaine de la recherche, leur intervention n’est exclusive ni de celle des services de l’État, ni des institutions européennes ou encore des collectivités infra-régionales. Ils doivent donc composer avec d’autres acteurs publics dans le cadre d’un gouvernement multi-acteurs et multi-niveaux de la recherche. Leur intervention a été rendue possible à la fois par leur renforcement, suite aux lois de décentralisation, mais aussi par la transformation des modes de pilotage de la recherche.

Des conseils régionaux sollicités par les services de l’État et l’Europe

Les services de l’État ont cherché à associer les conseils régionaux au financement des politiques de recherche. Deux moments ont été particulièrement importants : le début des années 1980 et le début des années 1990. Les assises de la recherche en 1981-82 ont lancé les premières interventions régionales. Cette association s’est faite par l’intermédiaire des premiers contrats de plan État-Région (CPER)[5]. Dès 1984, ils ont constitué le canal d’intervention privilégié de l’action régionale en la matière. Aujourd’hui encore, ils représentent dans certaines régions une part conséquente de l’investissement et font des conseils régionaux le partenaire privilégié des services de l’État. Sur la période 2000-2006, 37.5% du budget recherche des conseils régionaux était contractualisé. Cette part est variable d’une région à l’autre : elle atteint 70% en Languedoc-Roussillon alors qu’elle ne représente que 30% en Île-de-France ou en Rhône-Alpes. L’actuelle génération de contrats de projet État-région (2007-2013) confirme cette tendance. En 2009, la part contractualisée du budget recherche des conseils régionaux atteignait 36%, mais pour les conseils régionaux qui investissent le plus dans la recherche, comme en Île-de-France ou en PACA, cette part est plus faible, respectivement 29.5% et 15.6%[6]. Les CPER accordent une prééminence aux conseils régionaux par rapport aux collectivités infra-régionales car les conseils régionaux sont les principaux partenaires et les premiers interlocuteurs des services de l’État dans la négociation des CPER. Ceci n’exclut pas que dans un second temps les conseils régionaux doivent également négocier avec les échelons infra-régionaux. Cependant, les marges d’action des conseils régionaux sont restreintes par le cofinancement des opérations. Le cadrage opéré par les CPER a par ailleurs pour effet d’orienter fortement les interventions régionales en faveur des dépenses d’équipement et d’investissement immobilier.

Au tournant des années 1990, le lancement du plan Université 2000 (U2000) a constitué une nouvelle étape de généralisation de l’investissement régional. L’incidence sur les orientations des politiques n’est pas négligeable car, là aussi, l’investissement immobilier a été privilégié. La recherche n’a représenté que 20.3% des financements d’U2000 (Marchand et Gravot, 1999).

Si l’intervention des conseils régionaux s’opère dans et par l’association de différents niveaux de gouvernement, les CPER n’épuisent cependant pas l’ensemble des actions des conseils régionaux en matière de recherche. Des actions sont entreprises indépendamment de celles initiées par l’État. Ce choix politique que font les élus régionaux s’observe dans les grandes régions scientifiques comme Île-de-France, Rhône-Alpes, PACA ou Midi-Pyrénées mais aussi dans certaines régions avec un potentiel moins conséquent, comme en Bretagne ou en Pays de la Loire[7] (Crespy, 2012). Un fort potentiel scientifique n’entraîne pas nécessairement une action régionale très développée et inversement. Ainsi, pendant longtemps, le conseil régional d’Île-de-France est resté en marge de ce mouvement (Dupuy, 2004) alors qu’il s’agit de la première région scientifique française. L’action régionale peut chercher à renforcer un pôle scientifique important mais aussi à soutenir un pôle de taille modeste. Cependant, par crainte de voir de nouvelles charges transférées de la part de l’État, les élus régionaux en charge de la recherche tendent aussi à souligner le caractère volontariste de leurs interventions et l’absence de vocation de leur collectivité à soutenir par exemple la recherche académique fondamentale.

L’Europe a également cherché à associer les conseils régionaux à son action dans le domaine scientifique. L’Agenda de Lisbonne et la construction d’un Espace européen de la recherche prévoient explicitement une mobilisation des régions. De même, avec les Programmes Opérationnels FEDER (2007-2013), la Commission européenne vise à susciter des stratégies régionales de recherche et d’innovation, dans lesquelles les conseils régionaux peuvent peser. Que ce soit au titre de la politique de recherche ou encore de la politique régionale (Peuziat, 2005), les institutions européennes fournissent diverses ressources aux régions (ressources financières, ressources discursives, instruments de soft law comme les échanges de bonnes pratiques, légitimation), ce qui contribue à les renforcer comme acteurs des politiques de recherche.

L’idée d’une généralisation/banalisation de l’appui sur le niveau européen, susceptible de conforter les capacités d’action des régions et de les conduire à développer de véritables politiques (Mustar et Larédo, 2002), mérite cependant d’être nuancée. Cette démarche suppose en effet une forte capacité d’auto-organisation des régions, qui n’est ni systématique, ni généralisée de la part des gouvernements régionaux. D’une part, d’un système national à un autre, l’accès au niveau européen reste variable (Börzel, 2002) et d’autre part, à l’intérieur de chaque système national, des différences restent observables (Pasquier, 2004). Enfin, l’invention de formes de régulation régionale ne s’appuie pas toujours sur des ressources européennes (Catlla, 2007).

Des conseils régionaux impliqués dans une action publique de plus en plus concurrentielle

Si la recherche est une compétence partagée entre l’Europe, l’État et les conseils régionaux, les collectivités infra-régionales sont, elles aussi, associées au financement d’activités scientifiques. Les financements infra-régionaux représentent ces dernières années un tiers des financements locaux, atteignant 31% en 2009. Conseils généraux, villes et plus récemment communautés urbaines et d’agglomération y investissent[8]. En 2010, seuls six conseils généraux métropolitains[9] déclaraient ne pas avoir de budget recherche. La même année, l’enquête du ministère de l’Enseignement supérieur et de la recherche consacrée aux budgets recherche et technologie des collectivités locales montre que la part des communes et des intercommunalités est très proche de celle des conseils généraux (15.9% pour les communes et leurs groupements et 16.1% pour les conseils généraux)[10]. De possibles concurrences peuvent se dessiner entre les collectivités locales, d’autant que les capacités financières des collectivités infra-régionales ne sont pas négligeables. Elles peuvent prendre des initiatives indépendamment de celles des conseils régionaux, tout comme certains de leurs projets sont parfois réinscrits dans un cadre régional, notamment à l’occasion de la négociation des CPER.

Les raisons qui poussent les institutions régionales à investir dans la recherche sont multiples. Si elles sont sollicitées par les services de l’État, elles sont également en concurrence avec les collectivités infra-régionales. Les institutions régionales se construisent également par les actions qu’elles entreprennent. Par leur capacité à produire de l’action publique et à développer des capacités managériales, les élus régionaux affirment leur leadership et contribuent à asseoir leur légitimité et celle de l’institution qu’ils représentent. Les activités de connaissance et d’innovation participent enfin de plus en plus de l’attractivité et de la compétitivité d’un territoire[11]. L’émergence de ce qui serait une « économie de la connaissance » place au cœur du paradigme productif les activités de production des connaissances et en particulier la science. Si « l’économie de la connaissance » est à la fois la construction d’une activité économique et d’un discours sur celle-ci (Azam, 2005), ce discours a un caractère performatif par l’intermédiaire des mesures de politiques publiques qu’il induit. Il repose sur l’hypothèse d’un cercle vertueux basé sur le triptyque : connaissances, innovation et développement économique. Il n’est pas réservé aux seules sphères des institutions internationales ou européennes et nationales et il est également approprié par les responsables régionaux et locaux.

La construction de l’intervention régionale

Les gouvernements régionaux se posent donc de plus en plus en autorités légitimes pour énoncer des priorités sectorielles dans ce domaine. Quelles sont les grandes tendances que l’on peut identifier ? Au-delà, comment se situent-ils par rapport à l’ensemble des collectivités locales ?

Entre généralisation et différenciation de l’action publique régionale

Depuis 2008, les collectivités régionales consacrent dans leur ensemble plus d’un milliard d’euros à la recherche. Entre 2006 et 2009, cet investissement a été croissant, avec un taux de croissance annuel moyen de près de 15%. Les conseils régionaux représentent quant à eux près de 70% de l’effort des collectivités locales. En 2010, ils consacrent ainsi 3% de leur budget à la recherche, soit 12.9 € par habitant. Selon les indicateurs que l’on utilise pour rendre compte de l’ampleur de l’investissement régional – part du budget régional consacré à la recherche, effort par habitant, effort entrepris au sein de l’ensemble des régions françaises – le palmarès régional peut-être variable : Île-de-France, Aquitaine, Rhône-Alpes, Pays de la Loire et PACA sont les cinq régions qui contribuent le plus à financer la recherche, représentant 50% de l’effort régional. Au regard de l’effort réalisé par rapport à leur budget régional, ce sont en revanche Aquitaine, Pays de la Loire et Bretagne qui consacrent chacune plus de 5% de leur budget à la recherche. Les quatre principales régions scientifiques (Île-de-France, Rhône-Alpes, PACA et Midi-Pyrénées) se situent autour de la moyenne nationale.

Si les trois premières régions scientifiques françaises au regard de leur potentiel scientifique (Île-de-France, Rhône-Alpes, PACA) figurent dans ce peloton de tête, des régions plus faiblement dotées en ressources scientifiques, Limousin ou Pays de la Loire, y apparaissent. Les conseils régionaux cherchent donc à peser sur le potentiel de leur territoire, soit pour le maintenir, soit pour l’accroître.

Parmi les différences que l’on observe, une concerne la concentration de l’effort de recherche au sein des collectivités locales. Dans certaines régions, le conseil régional apporte l’essentiel des financements locaux (Auvergne, Bourgogne, Limousin, Lorraine), pour d’autres en revanche on observe un plus grand équilibre (Île-de-France, Rhône-Alpes, Pays de la Loire), voire un poids plus conséquent des collectivités infra-régionales (PACA). C’est notamment dans les régions ayant un fort potentiel régional [DD1] que les collectivités infra-régionales vont investir fortement. C’est dans les régions Île-de-France, Rhône-Alpes, Provence-Alpes-Côte d’Azur, Bretagne et Pays de la Loire que les conseils généraux investissent le plus. Ils représentent dans ces cinq régions près de 75% de la contribution des conseils généraux.

Si on regarde maintenant du côté de l’investissement régional, quel est-il ? Comme nous l’avons souligné, la recherche n’est pas une compétence transférée aux conseils régionaux. Néanmoins, l’intervention des conseils régionaux est justifiée au regard de la possible contribution des activités scientifiques au développement économique[12]. Est-ce à dire que les investissements en faveur de l’innovation et du développement économique sont privilégiés ? Quelle place pour la recherche académique ? En la matière, le discours est empreint d’ambiguïté car le transfert de technologies ne représente en moyenne que 30% de la contribution régionale. Quant aux aides des collectivités locales, elles représentent en 2008, 3.2 % des financements publics reçus par les entreprises, mais 9.5 % par les organismes de recherche. Au sein des entreprises, ce sont les PME régionales qui en bénéficient le plus (près de 60%).

Il faut d’abord noter qu’un des principaux axes d’intervention des collectivités régionales reste l’immobilier. Les opérations immobilières concernent la recherche mais aussi parfois l’enseignement supérieur, en raison du caractère multi-usages des bâtiments. Le transfert de technologies constitue en 2010 le deuxième axe d’intervention des conseils régionaux. Il s’agit d’influer sur l’innovation des entreprises, notamment des PME. La diffusion de technologies constitue un des axes d’intervention des conseils régionaux parce qu’elle s’inscrit de manière assez immédiate dans une logique d’innovation et de développement économique. Présente dès le début des années 1980[13], elle a été réaffirmée à l’occasion de l’adoption des schémas régionaux de développement économique. Néanmoins, il n’y a pas nécessairement adéquation entre les compétences scientifiques présentes sur le territoire régional et les besoins des entreprises. Viennent ensuite le soutien apporté aux projets de recherche et les aides aux chercheurs. La culture scientifique fait elle aussi l’objet d’un soutien régional, notamment par l’intermédiaire des centres de culture scientifique, technique et industrielle (CCSTI).

Outre leur intervention au titre des contrats de projet État-Région, les institutions régionales orientent leurs aides en direction des structures de coopération promues par les services de l’État. Ainsi, les collectivités locales sont venues abonder la politique des pôles de compétitivité. En 2010, parmi l’ensemble des collectivités locales qui ont un budget de recherche, 61% déclarent soutenir les structures de gouvernance de ces pôles ou financer leurs projets de R&D. Si en 2008-2009, cette part représente presque 15% du soutien à la recherche des collectivités locales, elle est bien plus forte dans certaines régions, où elle s’établit autour de 20% comme en Île-de-France, Rhône-Alpes ou Midi-Pyrénées.

Au-delà de ces données globales, il convient aussi de s’intéresser à la manière dont se construit une capacité d’action.

La construction d’une capacité d’action régionale

La construction d’une capacité d’action des conseils régionaux constitue un enjeu d’autant plus fort que la recherche n’est pas une compétence transférée. Élus et services régionaux ont donc à construire leur intervention. La construction de l’intervention régionale passe par un travail de légitimation mais surtout par l’outillage de l’action publique. L’outillage de l’action publique permet d’asseoir ainsi l’action vis-à-vis des services de l’État et des collectivités infra-régionales. Un des éléments de l’investissement régional réside dans la capacité à mobiliser différentes ressources (administratives, financières, organisationnelles et expertise) pour se construire cette capacité d’action régionale. Parmi ces ressources, l’expertise apparaît comme essentielle. D’une part, elle contribue à asseoir la légitimité de l’action régionale vis-à-vis de la communauté scientifique en développant des modes d’allocation des ressources perçus comme plus transparents. D’autre part, l’expertise renforce la capacité d’action régionale et tend, par-là même, à distinguer l’institution régionale des collectivités infra-régionales et à gagner en indépendance vis-à-vis des services de l’État, par exemple des rectorats en matière de construction immobilière.

La prise en charge de la recherche a donné lieu à une structuration organisationnelle des conseils régionaux avec la création de directions et de services, de délégations aux élus. Ces derniers sont bien souvent issus eux-mêmes du milieu académique et peuvent se prévaloir d’une double légitimité, scientifique et politique. La recherche a fait son entrée dans les organigrammes régionaux, soit en lien avec les questions de formation, soit d’innovation et de développement économique. Il n’est pas seulement question de découpages administratifs mais aussi de la manière d’appréhender la place de la recherche.

La tendance qui se dessine est celle d’une formalisation de l’action publique : allocation de moyens par appels à projets, définition de priorités thématiques, élaboration de schémas régionaux d’enseignement supérieur et de recherche (SRESR). De surcroît, les réorientations de politiques peuvent être utilisées pour marquer des ruptures politiques comme en Midi-Pyrénées (Filâtre, 2005) ou en PACA en 1998 (Crespy, 2008). De manière générale, cet intérêt se traduit à travers les associations d’élus[14] qui, depuis 2009, ont signé des conventions avec la conférence des présidents des universités (CPU).

Conclusion. La signification de l’intervention régionale

Si la légitimité de l’intervention des conseils régionaux n’est guère discutée dans le domaine de la recherche, l’action des conseils régionaux, et au-delà de l’ensemble des collectivités locales, demeure une action publique volontariste. L’intervention des conseils régionaux reste contrainte par les services de l’État qui, s’ils ont fait des régions un espace de mobilisation et d’action collective en la matière, restent à bien des égards prédominants. Pendant longtemps en France, les politiques scientifiques ont été produites selon le modèle colbertiste (Chesnais, 1993), s’incarnant dans des politiques substantielles dont l’archétype était le grand programme[15]. Loin de signifier le retrait de l’État, la disparition de l’État colbertiste (Mustar et Larédo, 2002) a laissé place à de nouvelles modalités d’intervention. Suivant en cela le cadre d’un Etat plus stratège (Bezes, 2005) qui se déleste de ses capacités opérationnelles, les modalités d’action des services de l’État se renouvellent. La mise en place des agences (Agence nationale pour la recherche – ANR – et Agence d’évaluation de l’enseignement supérieur et de la recherche – AERES) et les dispositifs qui ont été promus – PRES, réseaux thématiques de recherche avancée (RTRA), Opération Campus, projets du Grand Emprunt[16]– en fournissent une illustration. Ces modes de faire contribuent à renforcer la capacité d’action et de contrôle des services centraux de l’État. Si les acteurs locaux peuvent construire leur projet, ils doivent toutefois les inscrire dans des cadres contraignants, en respectant des critères parfois très précis. L’encadrement des acteurs locaux reste présent, mais à la différence des périodes antérieures, l’action produite ne vise pas à couvrir l’ensemble du territoire et implique une mobilisation des acteurs locaux.

Les politiques développées ces dernières années tendent à concentrer les moyens sur quelques sites, marquées par une recherche de taille critique et de visibilité internationale. Les politiques régionales peuvent alors investir les espaces interstitiels laissés vides par les politiques sélectives de l’État (tournées vers l’« excellence »), en privilégiant d’autres principes, comme l’aménagement de leur territoire. Ce constat peut être fait pour d’autres pays, comme l’Allemagne, où certains Länder (Rhénanie-Palatinat) ont pu mettre en place des programmes pour les universités non retenues dans le cadre du programme fédéral Initiative pour l’Excellence. C’est précisément ce qu’illustre la politique des PRIDES (pôles régionaux d’innovation et de développement économique solidaire) développée en région PACA suite à la mise en place des pôles de compétitivité pour soutenir l’économie régionale.

En 1981-82, les assises de la recherche avaient marqué la découverte de la dimension régionale de la recherche et la rencontre entre deux mondes qui ne se connaissaient guère ; reste à savoir la manière dont le sujet sera abordé au cours des assises de l’enseignement supérieur et de la recherche, dont l’organisation territoriale est placée sous la responsabilité du préfet de région, du recteur et du président du conseil régional.

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